Ústavní právník Jan Wintr FOTO: Oldřich Tristan Florian / Wikimedia Commons / CC BY 4.0
FOTO: Oldřich Tristan Florian / Wikimedia Commons / CC BY 4.0
Ústavní právník Jan Wintr v rozhovoru pro FORUM 24 popisuje, co by mělo následovat po ustavující schůzi nové poslanecké sněmovny ve vztahu k vládě Andreje Babiše. Rozebírá také okolnosti případného přijetí usnesení o přenosu prezidentských pravomocí podle článku 66 Ústavy České republiky. Vyjadřuje se rovněž k tomu, zda by bylo možné, aby v takovém případě premiér Andrej Babiš v demisi vykonávající část prezidentských pravomocí sám sobě udělil abolici.
Po ustavující schůzi nově zvolené poslanecké sněmovny by podle Ústavy ČR měla vláda podat demisi a prezident ji má přijmout. Do kdy musí vláda po ustavující schůzi podat demisi?
Vláda má podat demisi hned po ustavující schůzi. Určitě by to nemělo trvat déle než třeba týden. Rozhodně by to mělo být v řádu dnů, protože vláda spojená se starou sněmovnou má prostě odejít a vytvořit prostor pro jmenování nové vlády.
A když demisi nepodá, tak by ji měl odvolat prezident?
Je to tak.
V situaci, kdy prezident ze zdravotních důvodů nebude schopný demisi přijmout nebo vládu odvolat, jediná možnost je počkat, než se sněmovna a senát uchýlí k článku 66, podle kterého se prezidentské pravomoci mohou přenést na předsedy horní a dolní komory a premiéra?
Demisi musí přijmout buď prezident republiky anebo ten, kdo vykonává funkci náhradně místo prezidenta na základě článku 66, což je předseda sněmovny.
Mohlo by se ale stát, že tady budeme mít třeba několik týdnů nebo i měsíců po ustavující schůzi sněmovny stále starou vládu, která nebude v demisi, protože to bude chvíli trvat, než se článek 66 aktivuje?
Je to ale protiústavní stav, protože celý systém je založen na tom, že vláda je odpovědná poslanecké sněmovně a po volbách se sestavuje nová vláda, která usiluje o získání důvěry v poslanecké sněmovně. Pokud by došlo k této poruše, kdy nikdo není schopen přijmout demisi vlády a zároveň tím nastartovat jmenování nové vlády, a usnesení podle článku 66 není přijato, tak poslanecká sněmovna a senát neplní svoji ústavní povinnost a přispívají k zablokování ústavního systému.
To znamená, že ve chvíli, kdy už je po ustavující schůzi a demise buď není podaná, nebo není přijatá anebo prezident vládu z nějakých důvodů neodvolává, tak má sněmovna a senát povinnost konat a aktivovat článek 66?
V podstatě ano, záleží na okolnostech, pokud by prezident byl schopen vykonávat svůj úřad, ale odmítal přijmout demisi staré vlády, případně ji odmítal odvolat, přestože po nějakou dobu nepodala demisi, a je evidentní, že prezidentovo jednání směřuje k jakési uzurpaci moci, tak je to na ústavní žalobu. A pokud to prezident nečiní proto, že není schopen vykonávat úřad, je to na přijetí usnesení podle článku 66.
Přijetí usnesení podle článku 66 musí schválit 101 poslanců a 41 senátorů, je to tedy většina ze všech, ne z přítomných poslanců a senátorů?
Je to většina přítomných v obou komorách, protože článek 66 neobsahuje žádné zvláštní pravidlo, takže platí obecné pravidlo podle článku 39 odstavce 2 ústavy.
Můžete jenom stručně říct, na koho jaké pravomoci přejdou v případě aktivace článku 66?
Prezidentské pravomoci jsou dvojího druhu, jsou ty samostatné, které vykonává prezident bez kontrasignace předsedy vlády, a potom jsou ty kontrasignované, které vykonává s kontrasignací předsedy vlády a za ně potom politicky odpovídá vláda. Základní logika je, že nekontrasignované pravomoci přecházejí na předsedu poslanecké sněmovny a pravomoci kontrasignované předsedou vlády přecházejí na předsedu vlády. Kromě toho je několik pravomocí, které nepřecházejí na nikoho.
Zdrženlivý výkon prezidentských pravomocí
Pokud je premiér v demisi, tak příslušné prezidentské pravomoci přecházejí na premiéra v demisi?
Ano, pokud je vláda v demisi, pravomoci přecházejí na premiéra v demisi, jak máme takový ten zvláštní systém toho, že se může stát, že jsou dva premiéři, kdy je stará vláda vedená jedním premiérem, která vykonává své funkce do jmenování nové vlády, a pak je jmenovaný další premiér, který ale ještě stále nenavrhl svoje ministry a vede ta jednání, tak i v této situaci premiérem, který vykonává náhradně funkci prezidenta, je ten starý premiér.
Na nového premiéra by tedy prezidentské pravomoci přešly až ve chvíli, kdy je jmenovaná celá jeho vláda?
Přesně tak.
Je rozdíl, jestli prezidentské pravomoci vykonává premiér anebo premiér v demisi?
Obecně platí, že by samozřejmě všichni substituti, předseda sněmovny i předseda vlády, měli vykonávat prezidentské pravomoci zdrženlivě. Přece jenom lid zvolil do funkce prezidenta konkrétní osobu, a ne je dva. Svým náhradním výkonem těch funkcí mají zajistit řádné fungování státu, aby třeba nedocházelo k nějakým poruchám, například že není jmenováno množství soudců, kteří jsou potřeba atd., ale měli by je vykonávat zdrženlivě.
Potom je nález Ústavního soudu, který říká, že vláda, která je v demisi, by se měla soustředit spíš na činění neodkladných úkonů a neměla by provádět dalekosáhlé politické kroky, ale těžko se to asi odlišuje. Nicméně lze říct, že předseda vlády v demisi by si při výkonu prezidentských pravomocí měl počínat ještě zdrženlivěji, asi tam však není žádná jasná hranice.
Kdyby ale předseda sněmovny chtěl, aby premiér vykonával příslušné prezidentské pravomoci ještě zdrženlivěji, měl by svoje kroky uspíšit tak, aby premiér do premiérování v demisi přešel co nejdříve, aby tam nebyly zbytečné prostoje?
Tady si myslím, že faktický rozdíl mezi předsedou vlády a předsedou vlády v demisi není příliš velký. Předseda sněmovny by se měl snažit přijmout demisi vlády v podstatě okamžitě, co je podaná. Protože vláda je limitovaná existencí sněmovny, z níž vzešla, měla by odejít co nejdřív, aby bylo možné sestavit novou vládu. Čili spíš z tohoto důvodu by předseda sněmovny měl postupovat bez zbytečného odkladu. Každopádně předseda sněmovny nebo prezident je povinen přijmout demisi vlády, která podává povinnou demisi, hned, protože tam není žádný důvod ji nepřijmout, když je povinnost ji podat i povinnost ji přijmout. Jmenování nového předsedy vlády a nové vlády potom samozřejmě závisí na politických jednáních. Vidíme třeba v Německu, že přestože vláda skončila minulý týden, může trvat ještě klidně několik týdnů nebo málo měsíců, než bude navržen nový kancléř, protože ještě nebude uzavřena koaliční dohoda.
Jenom, abych se ujistil – nově jmenovaný premiér, který je v situaci, kdy je ještě premiér v demisi, nemá žádné pravomoci a jediným jeho úkolem je navrhnout prezidentovi ke jmenování ministry?
Je to tak, v podstatě bychom se vyhnuli problémům s tím spojeným, kdyby se prosadila praxe, že prezident jmenuje předsedu vlády až v momentě, kdy je jasné, že má připravené návrhy na jmenování členů vlády, a do té doby ho pověřuje sestavováním vlády. To by bylo asi nejlepší z hlediska fungování těch principů, ale pokud prezident jmenuje někoho premiérem a pak čeká, až mu dotyčný předloží návrh na jmenování ministrů, je to, jak říkáte – premiér má jediný úkol, to jest podat návrh na jmenování ministrů.
Milost udělená sobě samému
Co se týče prezidentských pravomocí, které vykonává premiér v demisi, jsou například udělování amnestie a rozhodování o nezahajování či nepokračování v trestním řízení pravomoci, které by měl předseda vlády vůbec využívat? Jsou to pravomoci, které asi nejsou neodkladné a mohou počkat.
U těchto pravomocí by si měl zrovna premiér počínat dost zdrženlivě, protože jsou v článku 63 právě proto, že jsou to výjimečné pravomoci, na nichž se mají shodnout dvě figury, prezident a premiér. Předseda vlády by je jako substitut vykonával sám, takže by se měl chovat velmi zdrženlivě. Navíc je tam taková nelogičnost. Ústavní novela z roku 2012, která zavedla přímou volbu prezidenta, obsahuje spoustu chyb a nedomyšleností, a jedna z nich je, že se asi poměrně správně milost rozdělila tak, že odpouštění a zmírňování trestů zůstalo prezidentovi jako samostatná pravomoc a ta citlivější, abolice, zastavování trestních řízení přešlo do kontrasignovaných pravomocí.
Jenže už se to nepromítlo do článku 66. Odpouštění a zmírňování trestů tak zůstalo v poloze, že nepřechází na nikoho, což se asi chtělo, aby předseda sněmovny žádné milosti neuděloval. Přeřazením abolice do článku 63 však najednou zrovna abolici může udělit premiér, což je asi nesmyslné, ale takhle ta ústava v roce 2012 dopadla. Může to být další argument, proč by ty pravomoci měly být vykonávány velmi zdrženlivě.
Teoreticky je tedy možné, aby premiér sám sobě udělil abolici?
O tom se vedou spory. Myslím, že se k tomu nechystá, ale napříč světem se vedou spory v teorii práva, jestli milosti udělené sobě samému jsou platné, nebo ne. Jsou totiž považovány za rozporné s podstatou milosti, pokud je někdo dává sám sobě. Jsou nějaké jihoamerické případy, kdy soudy dospěly k závěru, že ty milosti jsou neplatné. Víme, že sporná Mečiarova amnestie nakonec po dvaceti letech byla zrušená ústavním soudem. Mluvilo se o tom v souvislosti s Donaldem Trumpem. Ani v Americe tedy nebyla shoda na tom, jestli by teoreticky mohl Trump omilostnit i sám sebe. Čili je to sporné a záleželo by na tom, jak by se k takové milosti postavily soudy.
Čistě teoreticky, když si představíme, že by se něco takového stalo, co by následovalo? Musel by to někdo napadnout u Ústavního soudu? Napřed by se to k němu muselo nějak dostat.
K Ústavnímu soudu by se to asi nedostalo nebo těžko, záleželo by na tom, jak by to vyhodnotily orgány činné v trestním řízení, které vedou to trestní řízení. Buď by dospěly k závěru, že ta milost je platná, a trestní řízení by zastavily, anebo by dospěly k závěru, že takovou milost udělit nelze, a pak by v trestním řízení pokračovaly. A ten případně omilostněný by se tedy bránil u soudů, nakonec možná i u Ústavního, že je porušováno jeho právo na spravedlivý proces tím, že je proti němu vedeno řízení, které už nemá být vedeno. Takhle by to asi muselo být.
Takže by to bylo na státních zástupcích.
Teď asi ano.
Kdyby se to k Ústavnímu soudu nakonec nějakým způsobem dostalo, nedá se vůbec předvídat, jak by se k tomu postavil?
Opakuji, považuji za takřka vyloučené, že by k něčemu takovému došlo, že by premiér chtěl omilostňovat sám sebe. Kdyby k tomu teoreticky došlo, záleží, ke které z těch dvou právních pozic se potom Ústavní soud přikloní, jak říkám, je to sporné. V Americe i u nás existují rozporné názory. Pro každý z těch názorů lze najít nějaké argumenty, takže to nedokážu předvídat.
Skutečně projevená vůle prezidenta republiky
Kdyby na článek 66 vůbec nedošlo a prezident Miloš Zeman by se rozhodl jmenovat úřednickou vládu a úřednického premiéra, i když se to v této chvíli nezdá být příliš pravděpodobné, tak by se nedalo dělat nic jiného než počkat, jestli by taková vláda získala důvěru sněmovny?
Záleží na tom, v jakém zdravotním stavu prezident je nebo bude, protože, pokud není usnesení podle článku 66, tak pravomoci na předsedu sněmovny a předsedu vlády nepřejdou. Nicméně, pokud je pochybnost o tom, že prezident je reálně schopen úkony provádět a že je to výsledek jeho svobodné, projevené a o dostatečnou mentální kapacitu opřené vůle, a že skrze ty akty třeba nepromlouvá vůle jiných osob z okolí prezidenta, tak listiny, které jsou označovány za akty prezidenta republiky, mohou být různě zpochybňovány.
Čelíme teď dvěma rizikům spojeným se situací, kdy prezident republiky je ve špatném zdravotním stavu. První je, že nikdo nemůže vykonávat ty akty, a tudíž dochází k poruchám typu, že nemá kdo přijmout demisi vlády. Druhé riziko je, že nelze vyloučit, že budou vydávány nějaké právní akty jménem prezidenta, které ale nejsou výsledkem jeho skutečné vůle. A potom zase u těchto aktů záleží na tom, jak se k nim postaví jejich adresáti. To znamená, u případné listiny jmenující například úřednického premiéra jde o to, jestli by poslanecká sněmovna a další k tomu přistupovali tak, že ten člověk je opravdu jmenovaný premiérem, nebo jestli by zpochybňovali platnost toho aktu.
A není to zpochybnění velmi tenký led? Přece jenom by to snadno mohlo vyústit ve velkou ústavní krizi.
Je to samozřejmě problematické. Obecně platí, že akty orgánů veřejné moci jsou nadány presumpcí správnosti. To znamená, že se vychází z toho, že jsou platné, dokud není prokázáno, že jsou vadné, nezákonné, nicotné. Nicméně v situaci, kdy by existovaly důvodné pochybnosti o tom, jestli je prezident schopen akty provádět, tak ta pochybnost tady je a musí se s ní pracovat. Pokud to někdo namítne, musí se to nějak prozkoumat. Několikrát jsem se k tomu veřejně vyjadřoval a doporučoval jsem v této situaci buď žádné akty nečinit, anebo je činit způsobem, který je nesporný.
Asi ideálně, že prezident republiky tak činí před věrohodnými svědky, třeba před několika nejvyššími ústavními činiteli, předsedou sněmovny, předsedou senátu, předsedou vlády. Buď by se to celé odehrálo před kamerami anebo ne, pokud by to nebylo možné, ale tito nejvyšší ústavní činitelé by na nějaké tiskové konferenci shodně potvrdili, že se dostavili za prezidentem republiky, popsali by tu situaci a osvědčili by, že z jejich hlediska to prezident podepsal a byla to jeho skutečně vážně projevená vůle. Pro právní jistotu těch aktů je to velmi užitečné. Teď bylo přiznáno, že rozhodnutí o státních vyznamenáních jsou opatřena nějakým podpisovým razítkem, o kterém nevíme, kdo ho používá. Čili zdá se, že v poslední době i kvůli komunikaci Kanceláře prezidenta částečně mlžící a částečně lživé padá významný stín pochybnosti na různé dosud vykonané akty.
Kdyby to prezident opravdu udělal způsobem, který je nezpochybnitelný, a přesto jmenoval úřednickou vládu, i když ve sněmovně máme jasnou většinu dvou koalic, muselo by se to respektovat a počkat, jak by dopadlo hlasování o důvěře?
V zásadě ano. Prezident republiky jmenuje předsedu vlády, je sice evidentní, že účelem a smyslem jmenování předsedy vlády je vytvořit vládu, která má důvěru poslanecké sněmovny, ale pokud prezident jmenuje premiérem někoho, kdo pak nezíská důvěru, může to takhle udělat, a potom sněmovna nevysloví vládě důvěru a pak se jmenuje nový premiér.
