Zasedání Sněmovny reprezentantů Kongresu USA. Ilustrační foto FOTO: United States Congress
FOTO: United States Congress
Spojené státy provedly během noci z 25. na 26. února letošního roku vzdušné útoky na zařízení v Sýrii, které dle amerických informací využívaly milice podporované Íránem. Jednalo se o první vojenskou akci USA, kterou nařídil nový americký prezident Joe Biden. V jeho důsledku mělo přijít o život přibližně 20 lidí. Podle vyjádření Pentagonu šlo o odplatu za raketový útok z poloviny února na americkou základnu v kurdském severním Iráku. Bidenova administrativa navíc plánovala druhý útok na další cíl v Sýrii, který byl odvolán pouze kvůli informacím, že by mezi jeho oběťmi mohla být i matka s malými děti.
Joe Biden nastoupil do úřadu teprve 20. ledna, nachází se tudíž v ostře sledované úvodní fázi svého prezidentství, označované jednoduše jako „prvních 100 dní“. Toto období bývá charakterizováno relativně značnou mírou loajality vůči prezidentovi ze strany Kongresu, přinejmenším z řad jeho stranických kolegů ve Sněmovně reprezentantů a Senátu, jedná se tedy o jakousi dobu hájení. Někteří prezidenti ji mohou využít k prosazení nepopulárních kroků u voličů či svých spolustraníků, pro ilustraci zmíním rozhodnutí Baracka Obamy z roku 2009 navýšit počet amerických vojáků v Afghánistánu o 17 tisíc.
O to je zajímavější, jak ostře se někteří členové Demokratické strany proti Bidenovu rozhodnutí zaútočit na relativně malý cíl v Sýrii ozvali. A tak zatímco Joe Biden podle svých slov touto vojenskou akcí vyslal vzkaz Íráncům, že „vaše případné činy proti nám nezůstanou bez odplaty“, senátor a bývalý viceprezidentský kandidát Tim Kaine, jeho kolega Bernie Sanders a další demokraté vyslali svůj vzkaz Bidenovi, že dle jejich názoru takový „neurgentní“ vojenský útok vyžaduje vždy souhlas Kongresu, jinak je protiústavní. Vzhledem k ostrosti tohoto nesouhlasu demokratů s jejich vlastním prezidentem je na místě širší pohled na vztah amerických prezidentů a Kongresu v oblasti výkonu zahraniční politiky a postupný vývoj tohoto vztahu od války o americkou nezávislost až po dnešek.
Začnu u první ústavy Spojených států, tedy Článků Konfederace. Politický systém, který pro nově vzniklý stát tento ústavní dokument z roku 1777 nastavil, v první řadě odrážel obavy amerických otců zakladatelů, aby se někomu – s největší pravděpodobností hlavě státu – nepodařilo uzurpovat si pro sebe až příliš mnoho politické moci, jak to viděli na příkladu Velké Británie, od které se právě odtrhli. Dle Článků Konfederace proto americká federální administrativa tehdy neměla prezidenta, ale dokonce ani žádný jiný orgán, který by představoval výkonnou složku moci. Toto prvotní „konfederativní“ spojenectví jednotlivých amerických států ovšem nefungovalo, a tak druhá ústava, z roku 1787, která platí až dodnes, již exekutivní složku moci v čele s prezidentem zřídila. Obavy, že by však prezident mohl dříve či později nabýt nadměrnou moc a nasměrovat USA pryč od demokracie k nějaké formě autoritářství, panovaly i během příprav této verze Ústavy, a proto v ní otcové zakladatelé poskytli značnou moc Kongresu, a to i v oblasti zahraniční politiky.
Zatímco platí, že prezident je hlavním velitelem amerických ozbrojených sil i námořnictva a primárním vyjednavačem a diplomatem své země, Kongresu náleží obecné legislativní a rozpočtové pravomoci, které mu poskytují silný vliv na provádění americké zahraniční politiky. Prezident je též nucen některé pravomoci s Kongresem sdílet. Je sice vrchním velitelem amerických vojenských sil, nicméně válku vždy vyhlašuje jen a pouze Kongres, který má též pravomoc zřizovat vojenské síly USA. Horní komora Kongresu – tedy Senát – má navíc „poradní a schvalovací“ pravomoci při vyjednávání smluv s cizími zeměmi a organizacemi, potvrzování amerických velvyslanců atd. Konkrétně mezinárodní smlouvy vyžadují dvoutřetinový souhlas amerického Senátu, aby vůbec vstoupily v platnost.
Takovéto rozdělení pravomocí vychází ze zcela správného přesvědčení amerických otců zakladatelů, že politika je v první řadě bojem o moc. Aby nikdo nezískal nadměrnou moc, je nutné nastavit takový politický systém, ve kterém o ni neustále usiluje více aktérů. Nepřekvapivým výsledkem uspořádání, ve kterém se o pravomoci dělí prezident s Kongresem, je tudíž institucionální uspořádání, které Edward Corwin výstižně popsal jako „pozvání k zápasu“ o vliv na americkou zahraniční politiku. Neustálé spory mezi politiky jsou sice únavné a často omezují efektivitu americké zahraniční politiky, avšak s lepším receptem na dlouhodobě udržitelné demokratické rozhodování dosud nikdo nepřišel.
Navzdory populární představě, pravidelně živené zkratkovitými novinovými a televizními titulky či hollywoodskými filmy, že americká diplomacie i vojenské akce jsou pevně v rukou prezidentů, se Kongres pravidelně snaží do zahraniční politiky aktivně zasahovat. V 19. století dokonce do té míry, že období mezi roky 1829 a 1898 bývá charakterizováno jako éra převahy Kongresu v otázkách zahraničních věcí.
S technologickým pokrokem přinášejícím zrychlení i v oblasti vojenství a též s tím, jak američtí prezidenti od Velké hospodářské krize a éry Franklina Delano Roosevelta obecně posílili svoji moc, však došlo k výraznému posílení role prezidentů v zahraniční a obranné politice. Za vrchol tohoto trendu můžeme považovat první dvě desetiletí studené války.
V té době totiž do značné míry platila představa, že Spojené státy mají dvě prezidentství. To domácí je zcela otevřené politickému boji v oblastech typu daní, ochrany životního prostředí či zdravotnictví. Druhé prezidentství, zabývající se zahraniční politikou, má mít naopak garantovanou maximální možnou míru podpory Kongresu, a to ze strany obou hlavních politických stran. Existuje úsloví, které tuto situaci popisuje slovy „politika končí na pobřeží“, čímž se naznačuje, že stranické hádky se mají týkat pouze domácích otázek, nikoliv zahraniční politiky. Dokonce býval citován názor, že je nemorální, aby domácí politické zájmy a spory ovlivňovaly zahraniční politiku USA.
Na základě této představy o potřebě jednoty všech aktérů v zahraniční politice pod vedením prezidenta dospěly Spojené státy v 60. letech minulého století do stavu, který bývá popisován jako imperiální prezidentství, v němž jsou zahraničněpolitické kroky prezidentů nedostatečně podrobeny debatě a kontrole ze strany veřejnosti a zejména Kongresu. Za symbolickou ukázku negativních dopadů tohoto imperiálního prezidentství na kroky v oblasti obranné politiky bývá považována válka ve Vietnamu a přešlapy, kterých se v jejím průběhu exekutiva „utržená z řetězu“ měla dopouštět.
Kongres se proto rozhodl nasměrovat kyvadlo rovnováhy moci od Bílého domu k sobě a v roce 1973 schválil Zákon o válečných pravomocech. Jak jeho název naznačuje, řeší otázku sdílení pravomocí mezi prezidentem a Kongresem v případech použití amerických ozbrojených sil v zahraničí a omezuje rozsáhlý manévrovací prostor prezidentů, kterého se jim dostalo v roce 1964 prostřednictvím tzv. Tonkinské rezoluce, díky které se Kongres v zásadě vzdal rozhodování o operacích ve Vietnamu ve prospěch Bílého domu.
Zákon o válečných pravomocech zavazuje prezidenta, aby svá rozhodnutí předem konzultoval s Kongresem a pravidelně zákonodárce informoval o svém postupu. Nově mohou prezidenti použít vojenskou sílu pouze v situaci, kdy Kongres vyhlásí válku či poskytne prezidentovi speciální autorizaci provádět konkrétní vojenské operace, nebo v případě nenadálého nebezpečí v podobě útoku na Spojené státy či jejich občany. Prezident musí o jakémkoliv použití amerických vojenských sil Kongres informovat a ten musí prezidentovi nejpozději do 60 dnů danou akci schválit, nebo ji prezident musí ukončit.
Richardu Nixonovi se takováto omezení nepřekvapivě nelíbila a návrh vetoval, nicméně Kongres jeho veto přehlasoval. Většina následujících amerických prezidentů dříve či později zpochybnila jejich ústavnost a v nějaké podobě se kvůli svým vojenským akcím dostala do křížku s Kongresem, dovolávajícím se dodržování litery onoho zákona. Prezidenti ho však většinou obejdou, k čemuž používají různá vysvětlení. Například Bill Clinton v případě kosovské krize v roce 1998 poněkud nesrozumitelně rozhodl, že „Spojené státy poskytnou Severoatlantické alianci pravomoc zaútočit proti Srbsku“. V prvním kroku se pro plánované letecké údery pokusil získat v Kongresu podporu, to se mu však kvůli patu při hlasování 213 hlasů pro i proti nezdařilo. Americké jednotky byly přesto na jeho příkaz vyslány.
Podobně se bez potřebné autorizace obešel Barack Obama, když v roce 2011 zapojil americké vojenské síly do operací proti Libyi a pokračoval v nich déle než 60 dnů, aniž by získal posvěcení Kongresu. Na stížnosti, že porušuje zmiňovaný zákon o válečných pravomocích, jeho Bílý dům odpověděl rozsáhlou analýzou, jejíž hlavní argument zněl, že se jedná o tak malou vojenskou akci, že se na ni daný zákon nevztahuje.
Pro situace, kdy se spolu hádají prezident a Kongres, má americká Ústava samozřejmě ustaveného „rozhodčího“ v podobě soudů. Ty se však v případě zahraniční politiky tvrdošíjně brání do sporů zasahovat a pravidelně nechávají žaloby ze strany jednotlivých členů Kongresu vůči prezidentům nerozhodnuty. Při vysvětlování tohoto postupu soudci obvykle zmiňují, že k dané žalobě není dostatečný důvod, neboť Kongres jakožto celek má dostatečně silné nástroje, aby většinovým hlasováním prezidentům jejich zahraničněpolitické kroky omezil či dokonce zakázal. A to buď přímo, jak to zažil Donald Trump, kterému Kongres odebral pravomoc odvolávat již uvalené sankce proti Rusku, nebo nepřímo prostřednictvím své pravomoci schvalovat rozpočet, a to včetně části pro Pentagon a jeho vojenské operace.
Z výše uvedeného lze odvodit, že tento dlouhodobý trend přetahované mezi prezidenty a Kongresem o vliv na americkou zahraniční politiku bude pokračovat i za prezidentství Joea Bidena, jak zmíněná syrská epizoda naznačila. V rámci celkové prezidentské agendy je zahraniční politika jednoznačně Bidenovou hlavní láskou, ostatně dlouhá léta předsedal senátnímu výboru pro zahraniční politiku, do určité míry se jí věnoval i během svých osmi let na pozici Obamova viceprezidenta a nepochybně se jí bude chtít aktivně věnovat i z pozice prezidenta.
V tom mu členové Kongresu zcela volnou ruku jistě nenechají, zároveň však nemohou očekávat, že by svůj spor s Bílým domem ohledně Bidenova rozhodnutí vojensky zaútočit na poměrně malý cíl v Sýrii mohli přetavit v nějaké hmatatelné okleštění prezidentových pravomocí. I oni nepochybně chápou, že pokud by byly vzaty jejich námitky doslova a celý Kongres či i jen stohlavý Senát by měl s předstihem debatovat o takovémto typu vojenské akce, nikdy by k ní nedošlo, protože nepřítel by se o ní dozvěděl a zařídil se podle toho. Spíše tuto epizodu chápejme jako zdvižený ukazováček kongresových demokratů, že navzdory tomu, že Joe Biden je „jejich“ prezident a zahraniční politiku má v malíčku, jeho konkrétní kroky budou bedlivě sledovány a Kongres se svých Ústavou daných pravomocí ani ve třetí dekádě 21. století rozhodně neplánuje vzdát.
Mgr. Jakub Lepš, M. A., je amerikanista, vysokoškolský pedagog (University of New York in Prague) a politik, člen TOP 09, od roku 2014 zastupitel a místostarosta Prahy 11.
Poznámka: Zájemci o podrobnější teoretické informace v českém jazyce ke vztahům mezi prezidentem USA a Kongresem v oblasti zahraniční politiky mohou využít následující volně dostupnou studii: Jakub Lepš, Zahraniční politika USA mezi prezidentem a Kongresem. In: Kryštof Kozák a kol.: Zahraniční politika USA na začátku 21. století (2009).
