Průkopníci evropského sjednocení ve 20. století (italská pamětní medaile) FOTO: FB
FOTO: FB
Jsou slova, která se stala zaklínadlem. Frekvence jejich užití přesáhla schopnost lidí se nad nimi zamýšlet. Anglosasové jim říkají „buzzwords“. Letos všechna poněkud ustoupila jedinému slovu, začínajícímu na „c“ a končícímu na „d“. Až ale c-d vyjde z módy, ostatní „buzzwords“ opět vyplavou. Jedním z nich je i slovo „subsidiarita“, bude proto dobré si poněkud osvěžit paměť. Vyjadřuje totiž respekt a důvěru k člověku jakožto společenské bytosti.
Subsidiarita byla v Evropské unii rozhodně velmi módním slovem. Zaklínali se jí jak ti, kteří jsou skutečnými demokraty, tak i takoví, kteří chtějí jako demokraté jen vypadat. Jak se to tedy se subsidiaritou vlastně má? Subsidiarita znamená výkon rozhodování na odpovídající, občanu co nejbližší úrovni. Její uplatnění má také přispívat k zachování a ochraně kulturně-hodnotové diverzity Evropy. Pro lidského jedince je totiž zachování vlastní identity, ukotvené v místních poměrech rodného kraje, stejně důležité jako možnost účinného podílu na tvorbě rozhodnutí na centrální úrovni.
Definice pojmu subsidiarita
Subsidiarita (z lat. subsidiaris – pomocný, podpůrný, od subsidium – pomoc, podpora) znamená politickou zásadu, podle níž se rozhodování a zodpovědnost ve veřejných záležitostech má odehrávat na nejnižším možném stupni veřejné správy, který je nejblíže občanům. Vyšší úrovně správy mají rozhodovat jen tam, kde si to povaha věci vyžaduje. Princip subsidiarity je prohloubením myšlenky demokracie. Je opakem centralismu a zdůrazňuje delegování pravomocí a úlohu samospráv.
Skrze papežské encykliky Rerum novarum (1891) a Quadragesimo anno (1931) se subsidiarita stala součástí sociální nauky katolické církve i politického programu křesťansko-demokratických stran. Princip subsidiarity podstatně přispěl k federalizaci poválečného Německa a dostal se do národních ústav řady evropských států. Logicky se proto uplatnil i při zakládání Evropské unie a je jednou z hlavních zásad Maastrichtské smlouvy z roku 1992. Je explicitně zakotven i v Lisabonské smlouvě a v dalších dokumentech Evropské unie.
V primárním evropském právu je dnes definován jako zásada, že Evropská unie je oprávněna jednat jen tehdy, nelze-li daného cíle dosáhnout efektivněji na jiné, nižší úrovni.
Subsidiarita jako garant zachování kulturně-hodnotové diverzity
Stojí za pozornost, že všech šest ministrů zahraničí, kteří v dubnu 1951 podepsali v Paříži zakládací smlouvu Evropského společenství uhlí a oceli, bylo členy křesťansko-demokratických stran. Tři rozhodující politikové hlavních členských států – Alcide De Gasperi, Konrad Adenauer a Robert Schuman – pocházeli z okrajových oblastí svých zemí. De Gasperi z Tridentska v severní Itálii, Adenauer z Porýní, Schuman, narozený v Lucembursku, měl lotrinské kořeny. Tridentsko bylo v době, kdy se De Gasperi narodil, součástí rakousko-uherské říše a on sám studoval ve Vídni. Schuman vyrostl v Lotrinsku, jež tehdy bylo začleněno do císařského Německa a po první světové válce připadlo Francii. V mládí byl Schuman, stejně jako Adenauer, členem katolických sdružení – dokonce týchž, ke kterým jeho kolega z Porýní patřil o deset let dříve. Když se tito tři muži setkali, jejich společným jazykem byla němčina.
Pro všechny tři, stejně jako pro jejich křesťansko-demokratické kolegy z dvojjazyčného Lucemburska, z dvojjazyčné a dvojkulturní Belgie a z Nizozemska, měl projekt evropské spolupráce nejen ekonomický, ale také kulturní rozměr. Oprávněně v něm spatřovali příspěvek k překonání civilizační krize, která rozbila kosmopolitní Evropu jejich mládí. Protože Schuman a jeho kolegové pocházeli z okrajových regionů svých zemí, nepůsobila jim představa určitého překrývání státních suverenit žádné zvláštní obtíže. Všem šesti členským zemím ESUO, poničeným a rozloženým okupací a válkou, jakož i fatální prohrou oné války v případě Německa, tehdy zbývalo jen málo suverenity, o kterou by ještě mohly přijít. A jejich společná křesťansko-demokratická vize sociální soudržnosti (solidarity) a kolektivní zodpovědnosti je vybavila schopností pozitivně přijmout představu nadnárodního vrcholného orgánu, který bude rozhodovat v zájmu všech.
Udržení kulturně-hodnotové a duchovní diverzity evropských regionů se od doby těchto „otců–zakladatelů“ stalo předpokladem přijetí širších integračních plánů. Ti moudřejší mezi evropskými lídry vědí, že jen tehdy, pokud se nebudou občané cítit ohroženi ztrátou své regionální či národní identity, budou souhlasit s evropskou integrací a jejím dalším prohlubováním. Právě tomu má uplatnění principu subsidiarity napomáhat.
Regionální úroveň a duchovní rozměr subsidiarity
V jádru subsidiarity leží odlišná antropologie než ta, která je charakteristická pro osvícenský suverénní stát. V hobbesovské vizi představuje matrici pro moderní, tu více liberální, tu více socialistické varianty společnosti, v níž figurují dva hlavní hráči: jednotlivci vlastnící majetek a suverénní stát. Jenže se nijak nebere v úvahu společenskost člověka, která je základním stavebním prvkem pojmu obecného dobra. Vztahy mezi lidmi v této konstrukci ovládají nedůvěra a podezřívavost, resp. sobeckost a soutěžení. V jádru subsidiarity se naopak vytváří prostor pro svobodnou iniciativu jednotlivých lidí i sociálních skupin a nalézání odpovědí na potřeby člověka, nejen materiální, ale také společenské, kulturní a duchovní. Jejím východiskem je pozitivní antropologie, která uznává hodnotu každého individua a důležitost občanské společnosti.
Mezi dědice Hobbesovy vize politického univerza patří jak klasický liberalismus, tak etatistický model sociálního státu. V jádru klasického liberalismu leží představa sobeckého individua poháněného primárně ekonomickými motivy. Mechanismem napravujícím zlo způsobené chováním jednotlivců je trh, jenž je veden jakousi prozřetelností („neviditelná ruka trhu“). Pro zastánce sociálního státu je stejně tak prozřetelným samotný stát. Jak je však stále více vidět, ani trh ani stát nejsou již schopny odpovídat na výzvy komplexní postmoderní globalizované společnosti ani na potřeby jednotlivých občanů.
V liberálním ani etatistickém pojetí státu není dostatek prostoru pro tvorbu stimulů k zefektivnění a inovaci služeb; navíc jsou oba založeny na povrchním chápání lidských potřeb. Ty umožňuje mnohem lépe vnímat právě subsidiarita, a to díky základní důvěře v lidskou bytost, které je vlastní touha po dobru. Stát by měl být tudíž založen na respektu k důstojnosti a aspiracím každého člověka, a proto musí vždy jednat tak, aby zvyšoval jeho autonomní schopnosti. V tomto je aplikace principu subsidiarity přitažlivá pro občany.
Parlamentní kontrola subsidiarity a občanská participace
Jednou z důležitých novinek, které přinesla Lisabonská smlouva, bylo posílení kontroly dodržování principu subsidiarity parlamenty národních států. Kontrola má zabraňovat tomu, aby orgány EU rozhodovaly v oblastech, ve kterých je efektivnější a lepší rozhodovat na úrovni národní, regionální nebo místní, a zvyšuje tak legitimitu jejich rozhodování. Mechanismus takové kontroly funguje na principu tzv. žlutých a oranžových karet. Kontrola subsidiarity probíhá tak, že Evropská komise své návrhy posílá jednotlivým národním parlamentům, které je přezkoumají a poté se k nim vyjádří ve lhůtě osmi týdnů. V případě, že národní parlamenty, v zemích s dvoukomorovými parlamenty pak každá komora zvlášť, dospějí k závěru, že návrh je v rozporu s principem subsidiarity, vydají odůvodněné stanovisko. Pokud k názoru, že subsidiarita porušena byla, dospěje alespoň třetina národních parlamentů členských států EU, resp. jejich komor, musí Evropská komise návrh přezkoumat a rozhodnout se, zda jej zachová, pozmění nebo stáhne, a toto rozhodnutí opět odůvodnit. Odůvodněná stanoviska nadpoloviční většiny národních parlamentů vystavují Evropské komisi oranžovou kartu. Postup je pak stejný jako u žluté karty, ale pokud se Komise rozhodne svůj návrh nezměnit a nadále jej prosazovat v původní podobě, musí tento postoj odůvodnit, zároveň však v takovém případě Rada EU společně s Evropským parlamentem rozhodnou, zda může návrh pokračovat legislativním procesem.
Kontrolní pravomoc národních parlamentů ve vztahu k dodržování subsidiarity posiluje legitimitu rozhodování v EU. Je tak vlastně zpochybněn i onen velmi rozšířený mýtus o všudypřítomném „diktátu“ bruselské byrokracie. Jedná se tedy o naplnění myšlenky uvedené v úvodní definici, že princip subsidiarity je prohloubením myšlenky demokracie.
Důležitým posunem v úpravě subsidiarity, kterou přinesla Lisabonská smlouva, je kodifikace regionální úrovně vládnutí, vedle úrovně národní. Národní parlamenty jsou dále vybízeny ke konzultacím své kontrolní pravomoci rovněž s regionálními parlamenty či sněmy a k respektování zájmů artikulovaných též na lokální úrovni. Parlamentní kontrola aplikace principu subsidiarity by tedy měla být prováděna na všech úrovních.
Myšlenka subsidiarity jakožto prohloubení demokracie se samozřejmě nevyčerpává jen aplikací předpisů na unijní úrovni. Patří sem i předpisy a ustálené zvyklosti jednotlivých členských států. V České republice poměrně dobře probíhá interakce občanské společnosti a veřejné správy. Občanská participace se odehrává na několika úrovních, od informování přes připomínkování, konzultace, partnerství až po přenos rozhodování do rukou občanů. Vláda zřizuje poradní a pracovní orgány, v nichž vedle představitelů státní správy zasedají i zástupci nevládních institucí a občanské společnosti. Příkladem je například Rada vlády pro národnostní menšiny nebo Rada vlády pro lidská práva.
V oblasti výkonu rozhodování stojí za pozornost občanská participace na lokální úrovni. Občanská participace nespočívá jen v komunikaci představitelů místní samosprávy s občany. Ta může být mnohdy formální. Cílem občanské participace je zahrnutí občanů do příprav a implementace strategických plánů obcí. Součástí takové participace je strukturovaná konzultace představitelů místních samospráv s občany a v ideálním případě aktivní partnerství mezi občany a místní samosprávou. Metodologie podpory občanské participace zahrnuje několik možností: dohodu se starostou, cílené zjišťování problémů, které občany trápí, konzultace a shromáždění občanů a představitelů samospráv, kde se vybírají priority, či účast občanů na provádění místních politik.
Nelze samozřejmě spoléhat pouze na péči veřejné správy. Občanská participace není automatickou povinností představitelů samosprávy, ale závisí na aktivitě samotných občanů. Je jednou z oblastí, kterou se Česká republika může pyšnit. Představitelé místní samosprávy se dobrovolně a systematicky školí v metodologii participace a některé obce si dokonce nechávají vypracovat na míru šité aplikace, jejichž prostřednictvím občané rozhodují třeba o použití části obecních peněz (participatory budgeting). Úspěch mechanismu občanské participace v ČR, a to jak mezi obyvateli obcí, tak mezi představiteli místní samosprávy, je potvrzením výše uvedeného faktu, že subsidiarita je postavena na důvěře v jedince.
Co jsou evropské hodnoty?
Subsidiarita, nemá-li být pouhým zaklínadlem, musí chránit kulturní rozmanitost Evropy. Ta je podhoubím pro aktivitu lidí, kteří tak vyjadřují svůj vztah k místu, kde žijí. To je pro ně přirozeným prostředím, ke kterému neoddělitelně patří místní tradice a kulturní hodnoty. Jedině tehdy, budou-li občané cítit, že evropská integrace nejen neohrožuje jejich identitu, ale dokonce ji chrání, budou podporovat její další postup a možná se ho budou i aktivně účastnit.
Evropské hodnoty nejsou hodnotami městského liberála a už vůbec nejsou jakousi antitezí hodnot konzervativních, „tradičních“ či „venkovských“. Obojí způsob života a obojí hodnoty jsou hodnotami „evropskými“ a „západními“, neboť evropský projekt je od základů integrační. Otcové–zakladatelé o tom neměli pochyb.
Martin Svárovský je vedoucí Programu bezpečnostních strategií v Bezpečnostním centru Evropské hodnoty. Působil v Kanceláři prezidenta republiky (za Václava Havla), poté v diplomatických službách jako zástupce velvyslance v Budapešti (2002–2006) a Varšavě (2010–2014), zástupce ředitele Odboru střední Evropy a posléze Odboru analyticko-plánovacího MZV ČR. Je autorem koncepce Česko-polského fóra a poradcem předsedy Výboru pro evropské záležitosti Poslanecké sněmovny PČR.
