Parlament začal projednávat návrh na rozšíření působnosti Nejvyššího kontrolního úřadu na všechny subjekty, které hospodaří s veřejnými prostředky. V praxi by se jednalo územní samosprávné celky (kraje a obce), jimi zřízené právnické osoby, veřejné vysoké školy, veřejné výzkumné instituce, zdravotní pojišťovny a další subjekty. Takový krok otevírá zásadní principiální otázky.
Podle čl. 97 Ústavy NKÚ vykonává kontrolu hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu. Územní samospráva krajů a obcí znamená, že tyto subjekty a jejich majetek jsou v právním smyslu od státu odděleny. Mají své vlastní kontrolní mechanismy a povinnost nezávislého přezkoumání hospodaření podle příslušných zákonů. Za hospodaření obce či kraje svým voličům nakonec odpovídá zastupitelstvo.
Složitější může být pohled na specializované instituce, jako jsou vysoké školy nebo zdravotní pojišťovny. Ty hospodaří jak s vlastním majetkem, tak se svěřenými státními prostředky (dotace, příspěvky). I tyto instituce však mají vlastní zákonem upravené kontrolní mechanismy. Například v případě veřejné vysoké školy schvaluje významnější majetkové transakce (a po nedávné novele vysokoškolského zákona i celý rozpočet) správní rada, jmenovaná ministrem školství. NKÚ navíc už dnes může kontrolovat dotační prostředky poskytnuté veřejnoprávním subjektům v rámci kontroly poskytovatelů peněz, tj. příslušných ministerstev.
Co je jedna kontrola navíc?
Z praktického hlediska a s trochou cynismu bychom si mohli říct, že zase o tolik nejde. Novela zákona usiluje o rozšíření působnosti Nejvyššího kontrolního úřadu na řádově desetitisíce subjektů (jen obcí je v Česku zhruba šest a půl tisíce). I když dáme stranou pochybnosti, zda to Ústava vůbec dovoluje, je krajně nepravděpodobné, že by NKÚ reálně dokázal vykonávat nějakou systematickou kontrolu nad tím, jak česká územní samospráva hospodaří se svým majetkem.
Veřejnoprávní subjekty také už teď podléhají tolika kontrolním a auditním mechanismům, že přidání další kontroly od NKÚ se významně neprojeví. Z vlastní zkušenosti mohu uvést, že například na vysokých školách je téměř každá dotace zkontrolována ne jednou, ale hned několikrát. Osobně jsem zažil i případ, kdy stejná věc byla v rozpětí dvou let kontrolována šesti různými orgány, z nichž ani jeden nic nezjistil.
Přesto i tady jsou důvody k pochybnostem. Je vůbec NKÚ vybaven provádět kontrolu činnosti ve specializovaných institucích a odvětvích, jako je třeba vysoké školství? Dosavadní zkušenosti nejsou moc povzbudivé. Úřad například nedávno vytkl Grantové agentuře, jejímž úkolem je ze zákona podporovat základní výzkum, že nepodporuje aplikovaný výzkum. Grantovou agenturu tato kritika zřejmě překvapila, v duchu tuzemského úředního formalismu však nalezla řešení: podepsala memorandum o spolupráci se sesterskou Technologickou agenturou, která je zase zákonem určena k podpoře aplikovaného výzkumu. A je to.
Osobně jsem zažil případ, kdy stejná věc byla v rozpětí dvou let kontrolována šesti různými orgány, z nichž ani jeden nic nezjistil.
Druhý příklad z téže oblasti je už však z hlediska dopadů mnohem škodlivější. Někdy na počátku tohoto desetiletí se NKÚ zaměřil na kontrolu dotačních programů ve výzkumu. Protože povahu výzkumných výsledků samozřejmě není schopen posoudit, zacílil na jejich počty. Od toho se odvinul požadavek, aby byly v grantových schématech požadovány tzv. unikátní výsledky, tj. výsledky vzniklé pouze prací lidí hrazených z daného grantu a připsané pouze jedinému grantovému projektu. Protože v realitě jsou výzkumné týmy v Česku zcela závislé na grantovém financování a typicky realizují řadu grantů najednou, je to samozřejmě komplikace. I toto však určitými kroky lze splnit.
Výsledkem působení Nejvyšší kontrolního úřadu tedy je, že efektivita vynakládání veřejných prostředků ve výzkumu se nijak nezvýšila, dosud ani nemáme zákonem požadované mechanismy hodnocení efektivity dotačních programů jejich poskytovateli, zato se zvýšila produkce vědeckého publikačního braku – a bude tomu tak ještě řadu let po zavedení nové metodiky hodnocení výzkumu, která tomu chtěla zamezit.
Pro stromy nevidím les ani VLKa
O čem tedy aktuální snaha o rozšíření působnosti NKÚ na celý veřejný sektor vypovídá? Především o neutuchající tendenci státu k mikromanagementu úplně všeho. Je to v tom možná i jistá dávka alibismu. Než se poctivě zamýšlet nad zhodnocením fungování konkrétních kontrolních mechanismů u obcí, krajů nebo veřejných vysokých škol a nad jejich případným zlepšením, je samozřejmě daleko jednodušší vyhlásit zavedení superkontroly všeho a všech. To, že toho vybraný úřad nebude schopen kapacitně a v řadě případů ani odborně, už nikdo neřeší.
Tato tendence ovšem představuje zásadní problém. Posláním orgánů typu Nejvyššího kontrolního úřadu jinde ve světě je především kontrola státního závěrečného účtu, tedy uzávěrky plnění státního rozpočtu. Proto se tyto orgány většinou jmenují účetní dvůr nebo auditní úřad. V názvu českého orgánu nám odkazuje své dědictví starý komunistický VLK — Výbor lidové kontroly. A duch činnosti tomu odpovídá. Převažuje zaměření na mikroproblémy. NKÚ nás typicky zásobuje zjištěními, že pomocná analytická účetní evidence nějakého ministerstva byla vedena nesprávně (ale žádné peníze se neztratily).
Kdy jsme ale slyšeli zásadní slovo Nejvyššího kontrolního úřadu k tomu, že české státní rozpočty zcela pravidelně dopadají úplně jinak, než jak byly schváleny? A tedy že státní rozpočet v České republice v podstatě neplní funkci finančního plánu? Objasnil Nejvyšší kontrolní úřad, proč tomu tak je? Nikdy. A právě projednávaná novela směřuje k tomu, aby bylo vyprázdnění smyslu vlastní existence Nejvyššího kontrolního úřadu v duchu hesla „pro stromy nevidím les“ zcela dovršeno.
